Mercoledì 30 Gennaio 2013 15:35

Sulla possibilità o meno in sede di offerta di discostarsi dai costi medi del lavoro indicati nelle apposite tabelle, periodicamente predisposte dal Ministero del Lavoro in base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva e dalle norme in materia.

1.- Giudizio amministrativo - Giudice - Anomalia delle offerte di una gara pubblica - Potere di valutare l'operato dell'amministrazione - Limiti

2.- Appalto di servizi - Offerta - Anomalia - Procedimento di verifica - Giudizio negativo - Motivazione - Necessità

3.- Appalto di servizi - Offerta - Anomalia - Offerte anormalmente basse - Scostamento evidente dai costi medi del lavoro indicati nelle apposite tabelle - Esclusione automatica - Illegittimità

4.- Appalto di servizi - Offerta - Scostamento dalle voci di costo contenute nelle tabelle ministeriali - Possibilità - Limiti

5.- Appalto di servizi - Offerta - Anomalia - Subprocedimento - Aggiustamenti dell'offerta - Impossibilità

6.- Appalto di servizi - Gara - Aggiudicazione - Annullamento - In sede giurisdizionale per anomalia dell'offerta - Non costituisce titolo ad ottenere l'aggiudicazione dell'appalto da parte dell'impresa seconda graduata

7.- Giudizio amministrativo - Risarcimento danno - Subentro della ricorrente ovvero rinnovo della gara - Non costituisce risarcimento dei danni per la parte di appalto già eseguita - Valutazione dell'ulteriore danno - Modalità

1.- Il sindacato sulla discrezionalità tecnica, tipico della valutazione dell'anomalia dell'offerta, non può sfociare nella sostituzione dell'opinione del giudice a quella espressa dall'organo dell'amministrazione; tuttavia, è compito del giudice verificare se il potere amministrativo si sia esercitato con utilizzo di regole conformi a criteri di logicità, congruità e ragionevolezza (1).
(1) Cons. Stato, sez. V, 21-9-2005 n. 4947.


2.- Nel subprocedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta, la stazione appaltante ha l'obbligo di motivare in maniera particolarmente approfondita solamente nel caso in cui esprima un giudizio negativo che fa venire meno l'aggiudicazione, non richiedendosi, invece, che la motivazione sia particolarmente analitica e puntuale nel caso di esito positivo della verifica di anomalia dell'offerta che confermi la già disposta aggiudicazione, potendo in tal caso trovare sostegno per relationem nelle stesse giustificazioni presentate dal concorrente (2).
(2) Cons. Stato, sez. V, 23-8-2006 n. 4949.


3.- Nella valutazione della congruità delle offerte presentate nelle procedure di affidamento di servizi devono considerarsi anormalmente basse le offerte che si discostino in modo evidente dai costi medi del lavoro indicati nelle apposite tabelle, periodicamente predisposte dal Ministero del lavoro in base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva e dalle norme in materia, i quali costituiscono non parametri inderogabili, ma indici del giudizio di adeguatezza dell'offerta, con la conseguenza che è ammissibile l'offerta che da essi si discosti, purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori così come stabilito in sede di contrattazione collettiva (3). I valori previsti dalle apposite tabelle ministeriali relative al costo del lavoro negli appalti di servizi, dunque, non fissano criteri rigidi e perentori, tali da dar luogo, nel caso di mancato rispetto, all'esclusione automatica dell'offerta, dovendo per contro, in caso di sensibile scostamento, la stazione appaltante disporre la verifica delle anomalie ai sensi dell'art. 86, D.Lgs. n. 163/2006, in linea con il principio codificato dall'art. 55, Direttiva 31 marzo 2004 n. 2004/18/CE - secondo cui i concorrenti devono avere la possibilità di dimostrare in concreto qualunque circostanza (di diritto e di fatto) che permetta la riduzione dei costi. Dall'altra parte lo stesso D.M. Lavoro 16 giugno 2005 precisa all'art. 2 che costo del lavoro è suscettibile di oscillazioni in relazione ai benefici contributivi e fiscali di cui l'impresa può usufruire (4).
(3) T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 2-3-2006 n. 1598.
(4) T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I, 23-7-2007 n. 632.


4.- Lo scostamento dalle voci di costo che nelle tabelle ministeriali risultano derogabili in tanto può esser accettato, in quanto risulti puntualmente giustificato. Una tale dimostrazione deve essere particolarmente rigorosa con riferimento alle cd. ore annue mediamente lavorate dal personale poiché tale dato coinvolge eventi (malattie, infortuni, maternità) che non rientrano nella disponibilità dell'impresa e che quindi, per definizione, postulano stime particolarmente prudenziali. La conseguenza è che l'offerta la quale si proponga di far conto su un numero di assenze del personale minori rispetto a quelle assunte a livello statistico e su un campione certamente rappresentativo dalle tabelle ministeriali, per essere accettata come plausibile, deve essere accompagnata da significativi ed univoci dati probatori (5).
(5) Cons. Stato n. 1451/2009.


5.- Il subprocedimento di giustificazione dell'offerta anomala non è volto a consentire aggiustamenti dell'offerta per così dire in itinere, ma mira, al contrario, a verificare la serietà di una offerta consapevolmente già formulata ed immutabile (6). Non si può dunque consentire che in sede di giustificazioni vengano apoditticamente rimodulate le voci di costo senza alcuna motivazione, con un'operazione di finanza creativa priva di pezze d'appoggio, al solo scopo di "far quadrare i conti" ossia di assicurarsi che il prezzo complessivo offerto resti immutato e si superino le contestazioni sollevate dalla stazione appaltante su alcune voci di costo, potendosi al più ammettere un aggiustamento di singole voci di costo che trovi il suo fondamento o in sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi, o in originari e comprovati errori di calcolo, o in altre ragioni plausibili.
(6) Cons. Stato, sez. V, 12-3-2009 n. 1451.


6.- L'annullamento in sede giurisdizionale dell'aggiudicazione di una gara d'appalto, per riscontrata illegittima valutazione dell'anomalia dell'offerta non costituisce ex se titolo ad ottenere l'aggiudicazione dell'appalto da parte dell'impresa seconda graduata, ma impone alla stazione appaltante l'obbligo di valutare la sussistenza dei requisiti di congruità della sua offerta (7). Solo in caso di esito positivo la ricorrente avrà diritto a subentrare nel contratto nelle more stipulato con l'aggiudicataria, desinato ad essere inefficace a far data dal nuovo affidamento.
(7) Cons. Stato, sez. VI, 24-9-2007 n. 4894.


7.- Il subentro della ricorrente ovvero il rinnovo della gara in ogni caso non possono ristorare il danno per la parte dell'appalto che ha già avuto esecuzione; per tale ultima parte la quantificazione del danno per equivalente sarà diversa a seconda che la ricorrente consegua o meno l'aggiudicazione (8), ferma restando la possibilità per la stazione appaltante di eliminare il pregiudizio mediante la stipula del contratto, in sede di subentro della ricorrente, per un periodo pari a quello complessivamente previsto dalla procedura di gara.
(8) Cons. Stato, sez. VI, 18-12-2001 n. 6281; T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 22-2-2005 n. 411; T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 13-12-2005 n. 4958.

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